我国《政府采购法》构建了国货采购的基本框架，其具体制度由3个部门规章加以落实，分别为《国家自主创新产品认定管理办法(试行)》、《政府采购进口产品管理办法》、《自主创新产品政府首购和订购管理办法》。 \r\n 统观一法三规，国货的定义和范围是由进口产品和自主创新产品两个概念构成的。采购进口产品属于《政府采购法》规定的例外情形，只有满足特定条件、遵循特定程序、根据特定原则才能够采购进口产品；而采购自主创新产品则是根据我国推进自主创新国家战略的要求，给予自主创新产品以首购、订购等优惠政策。一法三规初步构建起了我国国货采购制度的基本架构，为采购部门、供应商提供实践导向的同时，也为理论研究提供了出发点。当然，与美国完善的国货采购制度相比，我国的相关制度尚在起步阶段，还有许多问题值得商榷。 \r\n 进口产品与本国产品的标准一致性问题 \r\n 进口产品是与本国产品相对的概念，二者共同构成了政府采购产品这一上位概念。进口产品有两个构成要件，一是通过中国海关报关验放进入中国境内，二是产自关境外，可见产品产地是进口产品标准的核心要素。自主创新产品是本国产品的子集，尽管前者涵盖的产品范围要窄于后者，仍可根据前者的标准推断后者的一般范围。自主创新产品的构成要件中与自主相关的要素主要包括中国法人资格、自主知识产权、自主品牌。由此可以推断，供应商国籍是确定本国产品标准的核心要素。 \r\n 设立进口产品标准与自主创新产品的标准是一致的，都是作为实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》的配套政策，以推动和促进自主创新政策为目的的。二者的认定标准存在本质上的差异，有可能引起潜在的冲突与漏洞。例如，中国法人在关境外生产的产品属于进口产品，但仍有可能经过审批获得自主创新产品的称号，外国法人在中国境内生产的产品属于本国产品，但却没有资格申请自主创新产品。考虑到进口产品标准在一定程度上是出于《政府采购协议》谈判的需要，这样的制度设计有其内在合理性，但是国货制度作为整体，内部仍然欠缺一致性。 \r\n 制度设计与制度目的的关系问题 \r\n 与美国的国货制度相比，我国制度的线条仍显粗犷。尤其是进口产品标准，对生产本身缺乏实质性的定义。例如，零件与产品之间的划分、实质性转变与简单组装之间的划分，这样就使制度本身存在一定的漏洞，容易造成规避行为的出现。例如，原产自外国的产品，通过零部件进口在国内进行组装，根据美国的国货标准，如果进口零件占到产品总成本的50%以上，这一产品就不能称之为国货，但是在我国目前的规则下，即使产品的零件100%来自外国进口，只要在国内经过了组装，那么这一产品仍然可以成为国货。如此制度设计，显然有违国货制度的初衷。 \r\n 此外，以产品产地为标准的进口产品标准是以保护本国就业为目的，这一目的并不符合推动自主技术创新、增强本国产业核心竞争能力的政策初衷。这是因为目前我国企业处于国际分工价值U形曲线（也称微笑曲线）的底端，大量的加工过程发生在我国境内，但是处于微笑曲线上游的产品设计研发与下游的品牌销售这两个环节却掌握在跨国公司的手中，而这恰恰是体现产业核心竞争力的环节。以美国为代表的产品产地标准是与我国采购国货的政策目的背道而驰的，采取这一标准只会更加巩固产业分工现状，而无益于提高民族产业的核心竞争能力。以法人国籍为标准的自主创新产品标准，也存在类似的问题。 \r\n 目前，跨国公司已经通过设立子公司的形式，广泛渗入到中国经济发展的进程，因此许多跨国公司的在华分支机构皆具有中国法人地位。考虑到跨国公司在自主研发方面的优势地位，支持自主创新的政府采购政策有可能进一步加剧跨国公司与本土企业之间的差距。当然，行政审批可以对此进行有效的控制，但是在制度含混的情况下，赋予行政审批过多的裁量权有可能成为制度性腐败的根源。 \r\n 建立国货标准，是一个需要在制度实践中不断摸索、不断总结的过程。实际上，没有一个普适的、静止的国货标准可供参考。根据我国的实际发展阶段和政策需要，建立合理的国货标准并适时进行调整，是未来我国政府采购的发展方向。在当前的经济环境下，适度收紧国货的标准，细化加工标准、实质转换标准，有助于减少采购人规避国货条款的行为。（作者：宋雅琴 单位：清华大学公共管理学院） |
