政府采购监督体系的优化研究

　　[摘要]　政府采购是目前世界公认的最为合理的公共财政支出制度，也是当前我国推进反腐倡廉建设的重要举措之一。当前政府采购监督存在宏观管理和实际执行两方面的问题。应当借鉴国际规则和国外经验，完善我国的政府采购监督体系。
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\r\n　　[关键词]　政府采购；　 监督；　 对策
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\r\n　　[作者简介]　王俊岗(1966-)，男，河北沧州人，国家知识产权局政府采购处处长。
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\r\n　　政府采购素有“阳光下的交易”之称，是目前世界公认的最为合理的公共财政支出制度[1]。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《采购法》）已经颁布实施5周年，随着全国范围内的政府采购规模迅速扩大，政府采购制度的政策功能在宏观产业调控、公共财政支出等方面得到显著体现，特别是在推进反腐倡廉方面尤其突出。
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\r\n　　政府采购监督是指对政府采购的各主体在采购过程中发生的行为进行监督的行为和活动。完整、规范的监督机制是政府采购制度有效实施的根本保证。《采购法》第三条规定：政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。这是政府采购工作应当遵循的基本原则，也是《采购法》立法宗旨的具体体现。深入研究政府采购监督相关问题，具有重要的现实意义。
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\r\n　　一、当前政府采购监督存在的主要问题
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\r\n　　（一）宏观管理问题
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\r\n　　第一，对政府采购预算编制和采购计划管理重视不够。有的部门虽然编制了政府采购预算，但不完整，大量政府采购项目没有在采购预算中体现。据审计资料统计，编制的2005年度政府采购预算仅为100亿元左右，而实际采购金额超过200亿元①。
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\r\n　　第二，政府采购的集中程度不够高。在2005年审计部门抽查的几个中央部门中有5个部门及其所属单位未将政府集中采购目录内的通用项目委托政府采购中心集中采购，规避政府集中采购金额31.28亿元，相当于当年政府集中采购总额的62%①。
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\r\n　　第三，采购程序不规范。主要表现在：通过化整为零方式规避公开招标；与没有中标的供应商签订采购合同；评标时未通过财政部管理的专家库抽取专家；与不具备销售代理资格的企业签订合同，人为增加采购环节和成本等。
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\r\n　　第四，部分集中采购项目的价格高于同期市场平均价格，采购效益不高。对于部分市场价格变动频繁的协议供货产品，如果政府采购价格与市场价格联动机制不健全、信息不对称，最高限价逐渐失去实际控制意义，部分商品的政府采购价格就会高于市场价格。
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\r\n　　第五，部分项目采购周期较长，采购效率有待提高。2006年经过对中央部门的问卷调查，政府集中采购目录内的28类项目，有11类项目采购有70%以上的部门认为采购周期较短，另有11类项目采购有40%的部门认为采购周期较长。
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\r\n　　（二）实际执行中的问题
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\r\n　　第一，采购人有意无意地将不应该透露的采购信息提前透露给供应商；编制采购文件带有明显的倾向性；采购人对其内部需求、资产管理等情况不了解，任由用户部门自行上报其需求数量和品目等，导致一些不必要的采购需求，也给供应商的推销游说大开方便之门；不顾具体情况、实际用途，盲目攀比，追求名牌，造成“不求最好，但求最贵”现象屡见不鲜；未将应当进行政府集中采购的项目委托集中采购部门代理，而是擅自委托社会采购代理机构代理；拒签或延迟签订政府采购合同等。
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\r\n　　第二，集中采购机构或采购代理机构将不应透露的采购信息透露给供应商，如采购预算、评审专家名单、参与投标的供应商等内容；不按照规定充分公开信息；评审标准不够全面、细化，或者直接把特定供应商的资质、信誉、技术等条件设定为评审标准，谋求个别供应商的不当优势；按照采购人的意愿有选择抽取政府采购评审专家；干预或诱导其他评标专家意见等。
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\r\n　　第三，政府采购评审专家不认真履行职责，以个人好恶或者成见发表具有倾向性的评审推荐意见；与供应商串通或迎合采购人，出具不适当意见；泄露评审过程中的有关细节等。
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\r\n　　第四，政府采购监督管理部门对采购过程中发生的种种不正常或违法现象，限于专业知识、法律意识、经验和人手等方面的原因不能够及时发现，关注的焦点往往放在参与竞标的企业身上，一旦产品到位之后，对于产品的具体使用情况，政府采购监管部门缺乏必要的监管职能；对投诉、质疑事项不及时做出处理或违法违规做出不当处理等。
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\r\n　　第五，供应商不严格遵守采购制度的各项规定，不按《采购法》的有关规定办事。各供应商之间相互串通，或者与采购人、采购机构进行不正当联系等。
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\r\n　　二、政府采购监督的国际规则和国外经验
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\r\n　　（一）新国际规则的影响
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\r\n　　2007年12月28日，我国政府签署了加入WTO《政府采购协议》（GPA）申请书，标志着我国正式启动加入WTO《政府采购协议》谈判。这是继加入WTO以后，我国在对外经贸领域开展的又一项重大谈判，对我国经济、社会发展将产生广泛而深远的影响[2]。
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\r\n　　显然，对于我国这样一个发展中大国来说，加入GPA有利有弊。“利”是：首先，我国各机关、团体、事业单位等采购人可以拥有更多的选择余地，不出国门，就可采购到质优价廉的货物、工程和服务。其次，国内企业可以一跃进入国际市场，赢得更加广阔的生存和发展空间。再次，有助于提高政策透明度，健全财经秩序，促进廉政建设。由于公开招标是国际政府采购活动的首选采购方式，必然要求有关的法律、法规、政策、程序、条件等都要公开、透明，本国企业将与外国企业在同等条件下展开竞争，有利于迅速形成包括财政、审计、监察、国有资产管理以及供应商、公众等社会各界在内的全方位积极参与的监督机制。
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\r\n　　另一方面，加入GPA之“弊”表现在：首先，国际竞争的加剧势必使得某些国内企业受到冲击。其次，我国在体制、法律等诸多方面短期内难以适应，需要进行大量的法律、规章的制定、修改、完善工作。再次，健全的法制运行体系需要建立一整套相应的监管机构等作为支撑，其运行成本将相当可观。另外，透明度原则、最惠国待遇原则等国际规则将对我们的制度建设、行为规范等提出更高的要求，如果不能尽快弥补，迎头赶上，将很难趋利避害，也很容易遭人诟病、授人以柄而枉交学费。
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\r\n　　（二）值得借鉴的国外经验[3]
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\r\n　　第一，形成相互制约的政府采购监督体系。从国外政府采购监督体系来看，基本形成了既相互配合又相互制约的政府采购监督体系。比如在美国，议会主要审查采购预算的监督权，审查政府预算安排的合法性与合理性；审计部门主要是对管理工作水平和采购资金的使用效率进行事后的监督检查；财政部门对政府采购的监督主要在资金的管理活动中展开，事前控制、事中监督和事后检查相结合，日常监督与专项监督相结合。此外，司法机关、供应商、新闻媒体和社会公众对政府采购活动也进行相应的司法和社会监督。
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\r\n　　第二，以严格的财政预算程序为前提。从国外政府采购监督的时间来看，加强采购预算编制的科学性是财政预算监督管理的一个关键性环节。如果预算编制不合理，采购资金的使用效率就有先天性不足，即使监督的措施科学合理，财政资金的使用效率也难以达到应有的要求[4]。
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\r\n　　第三，以完善的法制体系为基础。美国政府在实施政府采购制度的同时，通过法律、法规来约束自己的行为。从200多年前的《联邦采购法》开始，美国先后颁布了《购买美国产品法》、《联邦采购政策办公室法案》、《小额采购业务法案》等一系列规范联邦政府采购行为的法律、法规。另外，各州还根据自己的实际情况，颁布相应的采购法规，对采购目标、采购程序、财政预算、采购监督和评估等都作了明确规定。政府采购制度完全建立在法制基础上，从而使政府采购活动有法可依。
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\r\n　　第四，保持政府采购的高透明度。为保证采购业务公开、公正地进行，美国政府采取多种方法，努力提高政府采购的透明度：一是颁布有关采购程序的法律和规章制度，使政府采购人员和供应商明确知道该怎样进行和参与政府采购活动；二是向未签约的商家及感兴趣的公众公布与政府签约的商家名称及签约数量，使采购结果公开，并且向未能签约的商家公布并解释具体规章制度的执行办法，使独立的第三方及未能签约的商家的律师可以随时查阅政府的采购记录；三是聘请监督人员（如政府总监）定期检查政府采购行为，避免政府采购的暗箱操作和违规操作。
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\r\n　　第五，建立完善的信息系统。美国联邦政府和各州政府都高度重视采购信息系统的建设，不仅出版专门的杂志刊登各种采购信息，而且充分利用互联网强大的信息功能，发布和搜集有关政府采购的信息。
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\r\n　　三、政府采购监督的对策研究
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\r\n　　尽快构建符合中国国情，具有中国特色的政府采购监督体系，并在实践中不断进行优化，已成为当务之急。
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\r\n　　第一，加快法制建设，完善法制体系。应尽快出台与《采购法》配套的实施条例、细则，形成完整的法制体系。将现有各规章进行必要的整合，保持协调一致[5]，避免实施过程中的无所适从甚至相互矛盾和冲突。随着国际经济一体化进程的不断加速以及我国加入《政府采购协议》的临近，开放我国政府采购市场已是大势所趋。面对挑战，我们的政府部门，既首当其冲，更责无旁贷[6]。比如财政部作为监管部门、中央国家机关政府采购中心作为政府集中采购的具体执行部门，经过几年的实践，都积累了丰富经验，并且开展了很多富有创造性的工作，完全有能力也有义务承担起更多的责任，发挥更大的作用。
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\r\n　　第二，建立相互制约的运行机制。财政部、采购中心、采购人等各方面要按照“采管分离”的原则，切实做到采购的监督管理与采购实施机构分离，各职能部门合理分工，相互制衡，形成合理、合法的制约机制，切实加强对政府采购工作的领导，完善机构，充实人员，协调关系，抓好各项规章制度的落实，在分权制衡的运行框架下，按照科学发展观的要求，构建和谐政府采购制度体系，扎扎实实做好政府采购工作。
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\r\n　　第三，完善监督检查机制。各有关部门要密切配合，形成合力。建立多渠道、多层次的政府采购监督管理机制，积极探索综合监督检查与纪律监督管理相结合的监管模式，相互制约而不是相互掣肘，使整个采购过程处于有效的监督之下。应及时总结经验教训，不断提高应对投诉、质疑的处理能力。通过开展调查研究，及时总结推广成功经验和好的典型，研究解决工作中的政策问题，推动政府采购工作的顺利开展。值得注意的是，信息时代媒体对于包括政府采购在内的各项公共活动尤其是政府活动的监督作用日益彰显。按照政府采购制度的要求，有关当事人不仅要借助媒体充分公开政府采购信息，还要保证为采购过程的透明度提供必要条件，支持新闻媒体及社会各界进行报道、评议，监督政府采购依法进行。
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\r\n　　第四，与纪检监察工作密切结合，充分发挥纪检监察机关在政府采购工作中的职能作用。监督检查是纪检监察机关的基本职能之一，也是促进工作落实、保证工作质量的重要措施。各级纪检监察机关要把推进政府采购制度的实施，作为从源头上预防和治理腐败的重要工作来抓，积极配合财政等部门，制定规章制度，开展监督检查，处理违规违纪问题，从不同角度，在更大范围内有效打击政府采购活动中的各种违法乱纪和腐败行为。应逐步完善日常监督和专项检查相结合的机制，重在事前防范，及时发现和解决苗头性、倾向性问题。应按照纪律处分条例的规定及相关的法规政策，加大对违反政府采购制度行为的查处力度，严肃追究相关人员的责任，尤其对领导干部违反规定干预政府采购活动、以权谋私的，一经发现，必须给予严肃处理。
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\r\n　　第五，建立健全采购人内部控制制度。采购人作为政府采购工作的核心部门，应密切结合本单位本部门工作特点，从预算、立项直至货物验收等各个环节，层层解剖，分工细化，相互衔接，相互监督，实行链条化管理，建立起健全的内部控制制度，关键是避免少数人或者少数部门独自享有决策权。应转变观念特别是领导观念，改进工作方法特别是领导方法，将执行《采购法》相关法律法规情况列为领导干部经济责任审计内容和审计财政预算执行情况的重要指标。应细化操作规程，加大日常监督力度；依法查处违纪违规行为，使其不敢、不能直至不愿进行商业贿赂。
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\r\n　　第六，打造一支高水平的政府采购队伍。在采购队伍建设方面，不断加强采购人、集中采购机构的组织设置，注重人员综合素质。不仅要有良好的专业技术背景，还要不断接受教育培训，以提高其驾驭采购活动的能力。同时，政府采购从业人员还应加强党风廉政建设和职业道德建设，采取各种学习、教育手段，使从业人员建立正确的权力观、利益观，面对商业贿赂不敢为、不愿为、不能为，建立执业荣誉感、使命感、责任感，增强自身抵制商业贿赂的能力。
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\r\n　　第七，密切结合国家重大决策，及时调整工作重点。2007年中央做出开展治理商业贿赂专项工作的重大决策以来，各地区各部门紧紧围绕工程建设、政府采购等六个重点领域，认真抓好各项任务的落实，查找并解决了一些生产经营和监督管理中的突出问题，制定了一批治理商业贿赂的法规和规章，防治商业贿赂长效机制建设稳步推进。政府采购是治理商业贿赂的重点领域之一，专项治理工作的任务还很重。在政府采购监督体系的构建和优化过程中，应当密切结合国家有关重大决策，及时调整工作重点。一是搞好政府采购领域的自查自纠检查评估，依纪依法处理涉及商业贿赂的人员，认真整改查找出的问题，重点解决违规招标投标、违反规则进行评审等突出问题。二是突出查办大案要案，深挖政府采购领域的商业贿赂案件线索，组织力量进行突破，坚决惩治商业贿赂违法犯罪行为。三是加快推进政府采购领域的管理体制改革，严格政府采购方式审批，研究制定有效遏制和打击政府采购领域商业贿赂的法规制度，逐步完善防治政府采购领域商业贿赂的长效机制。
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\r\n　　[参考文献]
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\r\n　　[1] 王力平.阳光下的交易：政府采购经济效应初探[J].商业研究，2000，(4):47～48.[2] 常　 苏.WTO《政府采购协议》对我国政府采购的影响[J].中国市场物流与采购研究，2007，(1):66.[3] 刘北林，马常红.项目采购管理[M].北京:中国物资出版社，2005:214～228.[4] 高培勇，崔　 军.公共部门经济学[M].北京:中国人民大学出版社，2001:130～147.[5] 张泰峰，Eric Reader.公共政策分析[M].郑州：郑州大学出版社，2004:150～153.[6] [澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].张成福，王学栋，译.北京:中国人民大学出版社，2002:198～207.
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\r\n　　① 数据来源：中央政府采购网《审计署行政事业审计司司长鲍国明在中央国家机关政府集中采购工作会议上的讲话》(2007-05-18)。