实现政府采购运行规范化和科学化，包括有效实现节省采购开支、保障采购的公正性、提高采购质量和效率、防止采购领域的腐败等具体目标，首先需要处理好由谁采购、由谁管理、由谁监督、由谁仲裁、出现问题由谁负责等一系列问题；其次，需要建立一套主体明确、责任分明、权利制衡、透明高效，既符合社会公众要求、又符合政府行政原则与市场规则的良性运行的政府采购运行机制和管理模式。 \r\n建立和完善管采分离的运行模式，正是实现政府采购运行机制和管理模式优化的重要组成部分。 \r\n管采分离符合法的精神 \r\n建立管采分离的政府采购运行模式，主要基于3种因素：一是政府采购本质上是公共采购，是社会大众和纳税人的采购。政府作为社会公共利益的代表者，有责任对社会公共资金的采购进行管理，需要处理好政府采购什么、采购多少、如何采购等一系列涉及社会公众利益的具体问题，实现公共利益最大化目标。因此，政府毫无疑问需要承担起监督管理职责；二是政府采购的特殊性，决定了其监督管理与操作实施的特殊性。因为政府采购什么、向谁采购、以什么条件采购，都直接关系到包括采购人、供应商、采购人员（机构）等多方面的利益关系，特别是社会公众的切身利益。因此，政府采购由谁管理、谁操作等便成为政府采购能否实现公平、公正等目标的重要问题。是管理与操作合于一体，还是相互分离，哪一种更有利于实现优良目标，就需要科学地设计和考虑；三是政府采购由谁操作，存在着多种可能性。采购既可以由政府行政机构直接操作，也可由事业单位、社会中介机构操作。选择哪种操作方式，最终取决于怎样更利于提高采购质量和效率，利于更好地实现政府采购多种目标。 \r\n综合考虑以上3种因素，按照人们通常所说的运动员与裁判员分开的理论，我国政府采购采取了监督管理与操作执行分开的方式。按照《政府采购法》精神和规定，“管采”主要可以概括为：主体分离、职能分离、责任分离。 \r\n首先，主体分离是指管理主体与执行主体分离，法律规定各级财政部门是政府采购的监管部门，但不负责具体操作实施。负责具体操作的包括政府集中采购机构、部门集中采购采购机构、部分社会中介采购代理机构等，都不得与财政部门有隶属或直接利害关系；其次，职能分离要求各自履行不同的职能。监管部门负责采购文件编制、信息公告、采购评审、采购合同格式和产品验收等环节的具体标准和程序要求，建立和管理专家库及产品信息库，制订政府采购目录，审批和变更采购方式，处理政府采购投诉和处罚违规行为。而各类操作机构则依法接受采购人委托，负责组织采购实施。管理机构与操作机构各司其职，互不干预对方履行正常的职能；再其次，责任分离要求各负其责。管理机构与操作机构明确划分责任，各自对自己的行为承担责任。管理机构在法律规定权限范围内积极作为，并为不作为或滥作为的行为承担责任。操作机构对于其组织实施采购的行为负责，对于不积极组织采购、操作不规范、徇私舞弊等行为承担责任。 \r\n分离是为了更高目标的统一 \r\n自《政府采购法》实施以来，我国政府采购基本上形成了管采分离的运行格局。但管采分离方面也存在不少问题：一是管理与操作主体不明确。一些地方监管机构与操作机构仍处于合二为一状态；二是管理部门与操作部门职责权限划分不清。虽然主体分离，但职责交叉，如有些采购项目或协议，有的地方由采购机构实施，有的则是监督管理部门直接操作；三是监管机构行使职权的依据不够明确。如制订集中采购目录、改变采购方式、变换采购执行机构等，缺乏明确的行为准则和客观依据。依据不明确必然导致责任不明确，责任不明确就可能出现不负责的行为和事情；四是监管机构对采购机构的管理，只能依照法律和行政规则，缺乏良好的市场竞争和择优的促进机制。实践表明，目前存在的管采不分或者主体分离而职权责任不清的现象，已经对政府采购运行产生了不利影响。 \r\n因此，在政府采购发展的新时期，按照国务院办公厅《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》，必须加强政府采购监管与操作相分离的体制建设，明确划分监管机构与操作机构的职责权限，完善采购监管和采购操作独立运行的机制。其中特别要注意在管采分离后，监督管理部门除自觉依法履行职责以外，还应该建立相应的社会制约机制，如采购预算审批、政府审计、监察、新闻媒介等对监督管理机构加强监督，防止监管部门享有监管权力却不作为，甚至滥作为；另一方面，采购机构除接受监管部门管理以外，应该适当建立业务竞争机制，促进采购机构建立优良的操作队伍，不断提高操作能力和质量。 \r\n当然，强调管采分离并不等于强调“两张皮”，不是形成二者相互割裂、互不相干甚至互不买账的对立关系。恰恰相反，虽然管理和操作分开，但实现采购科学化的目标是统一的，采购从预算编制、采购实施、合同授予、履约验收等过程是统一的。所以，分离实质是为了更高综合目标的统一。政府采购监督管理部门需要树立服务意识，以优良的管理工作为采购操作机构提供操作环境，如科学制订采购目录，搞好专家库和产品信息建设，制订规范的操作规则规程等，及时处理采购人、供应商违规违法行为，为采购实施创造优良的操作环境；而操作机构必须健全内部监督管理制度，实现采购不同环节之间权责明确、岗位分离，提高操作人员法律、政策水平和自觉遵守法律制度的意识。只有二者相互协作和配合，才能有利于政府采购优良运行，最终实现政府采购管理和操作规范化和科学化目标。 \r\n（作者：徐焕东中央财经大学政府管理学院教授） \r\n |
